La cosa no es a la bulla de los cocos ( Eliminación y/o disminución de subsidios para servicios públicos domiciliarios)

 El nuevo gobierno plantea la eliminación del subsidio de los servicios públicos al estrato 3 y la disminución de dichos subsidios a los estratos 1 y 2.

Procederemos a dar nuestras razones, por las cuales consideramos que la solución planteada por el gobierno no ataca realmente el problema; todo lo cual procedemos a hacer así:

CONSIDERACIONES

1) Con la Constitución de 1991 se definió a Colombia como República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales destacando el papel de éstas en el desarrollo y progreso local y en particular, transfiriéndoles competencias para la prestación de servicios a cargos del Estado en su jurisdicción; así mismo, se les reconoció el derecho a participar de las rentas nacionales (transferencias). En este marco, se fijaron los porcentajes de los Ingresos Corrientes de la Nación –ICN- para estas transferencias, bajo los mecanismos de Situado Fiscal para los departamentos y distritos y la denominada participación de los municipios en los Ingresos Corrientes de la Nación.

Señalándose en los artículos 356 y 357 que los recursos del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, dándoles prioridad al servicio de salud, los servicios de educación, preescolar, primaria, secundaria y media, y servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, garantizando la prestación y la ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre.

2) La fundamentación inicial para establecer la forma como se debían distribuir los recursos del SGP y se determinaba la administración de los mismos es que muchos municipios del país no contaban ( ni cuentan) con las capacidades para salir de la trampa de pobreza, siendo las posibles causas de dicha situación la debilidad institucional, la ausencia de capital humano calificado, la baja competitividad y el aislamiento geográfico, entre otro; por lo que en consecuencia muchos no cuentan con la capacidad ni los recursos propios para adelantar las inversiones necesarias para superar su atraso, por lo que se refuerzan sus precarias condiciones. ; estableciendo que los recursos del SGP se hacen en el caso de los servicios públicos de acuerdo a criterios de cobertura, calidad y continuidad.

3) Estableciéndose entonces un esquema en el cual los municipios y Distritos recibían recursos del SGP con destinación específica y el continuar recibiendo dichos recursos dependía del cumplimiento de las metas establecidas y monitoreadas a través de un proceso de CERTIFICACIÓN, buscando así una responsabilidad fiscal y el cumplimiento de unos fines y no simplemente la puesta en obras de unos medios con buenas intenciones.

4) De esta forma entonces, se tiene que se requería de la participación activa de los municipios y distritos en el cumplimiento de las metas en materia de servicios públicos, debiendo involucrándose recursos propios en las inversiones que debían hacerse para cumplir con los requisitos de la CERTIFICACIÓN, TENIENDO que recurrir por tanto a otros mecanismos de financiación diferentes al SGP (por obvias razones señaladas) para precisamente asegurar que se siguieran girando los recursos del SGP y finalmente se cumplieran con las competencias constitucionales que le asisten de cara a la prestación de los servicios públicos domiciliarios.

5) A su vez tenemos que, el artículo 365 de la Constitución dispone que “los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley; a su turno, el artículo 367 indica que “la ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos (para cumplir con el principio de solidaridad que constituye una de las bases de nuestro Estado Social de Derecho; los usuarios de mayores ingresos deben contribuir a subsidiar a los de menores ingresos) así: “Art. 367.- La ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos”

Lo que de entrada nos lleva a concluir en principio, que los criterios orientadores del régimen tarifario de los servicios públicos son la solidaridad y la redistribución de ingresos, que conlleva la obligación tanto de los usuarios de estratos altos y comerciales e industriales, como de la Nación y entidades descentralizadas territorialmente, de ayudar a los usuarios de estratos bajos a pagar el valor de la tarifa de los servicios que cubran sus necesidades básicas a través de los subsidios y las contribuciones.

6) El legislador estableció dos mecanismos para lograr que, con tarifas por debajo de los costos reales del servicio, la población de escasos recursos pudiese acceder a los diversos servicios públicos domiciliarios, y cumplir así con los principios de solidaridad y redistribución del ingreso que impone la Constitución en esta materia. El primero de estos mecanismos lo constituyen los subsidios que puede otorgar la Nación y las distintas entidades territoriales dentro de sus respectivos presupuestos (artículo 368 de la Constitución). Subsidios que, por disposición de la propia ley, no pueden exceder el valor de los consumos básicos o de subsistencia. Por tanto, cuando éstos se reconocen, corresponde al usuario cubrir los costos de administración, operación y mantenimiento (artículo 99 de la ley 142 de 1994). El segundo mecanismo es el recargo en la tarifa del servicio que están obligados a sufragar los usuarios pertenecientes a los estratos 5 y 6, como los de los sectores industrial y comercial. Este sobrecosto en el servicio es denominado de distintas formas. Por ejemplo, la ley 142 de 1994, lo denomina "factor", la ley 143 de 1994 "contribución", y la ley 223 de 1995 "sobretasa o contribución especial". Dadas las características de este recargo, considera la Corte que éste es un impuesto con una destinación específica, independiente de la forma como ha sido denominado por las distintas leyes. ( SENTENCIA C-86/98)

7) En relación con lo que debemos entender por subsidio y de contribución el numeral 14.29 de la Ley142 de 1.994, define el subsidio como la “diferencia entre lo que se paga por un bien o servicio, y el costo de éste, cuando tal costo es mayor al pago que se recibe”, mientras que según las voces del numeral 1.2 del Decreto 847 de 2.001, para el servicio de energía eléctrica y gas combustible distribuido por red física, por contribución puede entenderse el “... recurso público nacional cuyo valor resulta de aplicar el factor de contribución determinado en la ley y sus normas regulatorias, a los usuarios pertenecientes a los estratos 5 y 6 y a los industriales y comerciales, sobre el valor del servicio”. Así mismo, el numeral 86.2 del artículo 86, señala dentro de las reglas que componen el régimen tarifario aplicable a la prestación de los servicios públicos, la concerniente al “sistema de subsidios” al que tienen derecho las personas de menores ingresos para que puedan pagar las tarifas correspondientes a sus necesidades básicas. Por su parte, el artículo 87 Ibídem, dentro de los criterios que orientan el régimen tarifario, de manera expresa hace mención a los de solidaridad y redistribución en los siguientes términos: “Art 87.- Criterios para definir el régimen tarifario. El régimen tarifario estará orientado por los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia “(..) “87.3. Por solidaridad y redistribución se entiende que al poner en práctica el régimen tarifario se adoptarán medidas para asignar recursos a “fondos de solidaridad y redistribución”, para que los usuarios de los estratos altos y los usuarios comerciales e industriales, ayuden a los usuarios de estratos bajos a pagar las tarifas de los servicios que cubran sus necesidades básicas”. Así mismo, el artículo 89.1 de la Ley 142 de 1994, en materia de aplicación de los mencionados criterios de solidaridad y redistribución de ingresos establece que el ”factor” que se debe aplicar para el otorgamiento de subsidios, de los cuales son beneficiarios los usuarios pertenecientes a los estratos 1, 2 y 3, no podrá ser superior al equivalente al veinte por ciento (20%) del valor del servicio y, adicionalmente se indica en la normativa en cita, que no podrán incluirse factores adicionales por concepto de ventas o consumo del usuario para el cómputo del citado porcentaje máximo. Como complemento de lo anterior, la norma dispone que las comisiones de regulación solamente permitirán que el factor que se cobra se incorpore en las facturas de los usuarios de inmuebles residenciales de los estratos 5 y 6, y de los catalogados como industriales y comerciales. Adicionalmente, el numeral 89.2 señala que los prestadores de servicios públicos deben recaudar los valores resultantes de la aplicación de los factores de sobreprecio, los cuales se destinarán forzosamente al pago de subsidios a favor de los beneficiarios mencionados. Cabe mencionar en este acápite que el artículo 2 de la Ley 632 de 2000 modificó el artículo 89 de la Ley 142 de 1994, en el sentido de establecer que el monto máximo de las contribuciones para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo será: “lo necesario para asegurar que el monto de las contribuciones sea suficiente para cubrir los subsidios que se apliquen”. De esta manera, mediante la modificación refererida, se reconoce que el límite del veinte por ciento (20%) no es suficiente para alcanzar puntos de equilibrio entre contribuciones y subsidios, lo cual justifica que se establezcan límites superiores de acuerdo con las necesidades específicas de cada ente territorial, para garantizar la sostenibilidad financiera del esquema. Ahora bien, para el sector de energía eléctrica, el artículo 6 de la Ley 143 de 1.994, señaló que la prestación del servicio público de electricidad estará regida, entre otros, por el principio de solidaridad y redistribución del ingreso, cuya aplicación es de obligatoria observancia al momento de establecer el régimen tarifario aplicable, de suerte tal que “los sectores de consumo de mayores ingresos ayuden a que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los consumos de electricidad que cubran sus necesidades básicas.” También debemos mencionar dentro del marco normativo de subsidios y contribuciones, el artículo99 de la Ley 142, contentivo de las reglas bajo las cuales la Nación y las entidades descentralizadas territorialmente pueden conceder subsidios, el cual se verá en detalle al referirnos a la estructura financiera para el otorgamiento de subsidios. Del anterior marco normativo bien se puede concluir que la aplicación del principio de solidaridad y redistribución de ingresos en el campo de los servicios públicos domiciliarios tiene como fin ayudar, vía subsidios y contribuciones, a los estratos bajos a cancelar el valor correspondiente al servicio prestado hasta cubrir sus necesidades básicas, obligación de colaboración que se encuentra en cabeza tanto de la Nación, de sus entidades descentralizadas territorialmente, como de los usuarios de estratos altos y de los sectores productivos. ( CONCEPTO UNIFICADO CREG 25 SUBSIDIOS Y CONTRIBUCIONES)

8) Los subsidios a servicios públicos domiciliarios son considerados como una inversión social, necesaria para garantizar los derechos económicos y sociales de nuestra población marginada.

Los estratos 1,2 y 3 representan  más o menos el 89% de los hogares urbanos, divididos en  el 15%  en el estrato 1,  40% en el estrato 2  y 34% del estrato 3 (Fuente: Encuesta de Calidad de Vida del DANE 1993, 1997 y 2003) pero la misma estratificación socioeconómica que se ideó para focalizar los subsidios de los servicios públicos domiciliarios hacia las personas más desfavorecidas, parece ser las causantes de distorsiones en el reparto de dichos subsidios (según lo expuesto por el DNP (Planeacion, Departamento Nacional de, 2005) los errores en la focalización de subsidios pueden ser inclusivos o exclusivos para definir la población beneficiaria de dichos subsidios, otorgando subsidios a población que no se consideraría como objeto de dichos subsidios y de igual manera población que si debiera ser considerada en la otorgación de subsidios, pero no es objeto de dicha otorgación de subsidios. De donde se estima que el 50% de los considerados no pobres les fueron otorgados subsidios para energía eléctrica. Estos errores no solo se presentan para el servicio de energía eléctrica sino de igual manera para el resto de servicios públicos domiciliarios subsidiado)- LAS CONCILIACIONES DE SUBSIDIOS POR MENORES TARIFAS DE FONDOS ESPECIALES (FSSRI Y FOES), SEGÚN LAS CONSIDERACIONES DADAS POR LA DIRECCIÓN DE ENERGÍA ELÉCTRICA DEL MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, POR MEDIO DE LA VALIDACIÓN DE DATOS Y PRODUCCIÓN DE ESTADÍSTICA. Hernán Darío Hernández Castañeda, 2017)

9) Los FONDOS DE SOLIDARIDAD Y REDISTRIBUCIÓN  ya están en déficit ( Sin gratuidad), déficit que se cubre con recursos del SGP; el nuevo gobierno propone la eliminación del subsidio de los servicios públicos al estrato 3 y la disminución de dichos subsidios a los estratos 1 y 2. Pero el gobierno no dice nada del impacto de la eliminación de dicho recurso para el 34% de los hogares subsidiados, del déficit entre subsidios y contribuciones, ni de  una nueva forma de focalización de los subsidios.

10) Existe una metodología del Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (Sisbén IV), lasificados en subgrupos de la siguiente forma:

Grupo A: Comprende a hogares en situación de pobreza extrema. En este grupo los hogares estarán clasificados en 5 subgrupos, desde A1 hasta A5.

Grupo B: Corresponde a hogares en condición de pobreza moderada. Este grupo tendrá 7 subgrupos desde el B1 hasta el B7.

Grupo C: Corresponde a hogares en condición de vulnerabilidad. Este grupo tendrá 18 subgrupos desde el C1 hasta el C18.

Grupo D: Comprende hogares que no están en situación de pobreza.  Este grupo tendrá 21 subgrupos desde el D1 hasta el D21.

Esta versión del SISBEN tiene en cuenta tanto la calidad de vida como la capacidad de generación de ingresos de los hogares, con el fin de identificar a las personas con mayores carencias, mediante el análisis de las dimensiones de vivienda, salud, educación y mercado laboral, buscando así, que los subsidios lleguen a la población con mayores niveles de pobreza y vulnerabilidad. ( DNP).

Debería ser esta la nueva forma de focalización de los subsidios de servicios públicos; con la que probablemente disminuya el número de hogares subsidiados.

De las anteriores consideraciones podemos concluir:

1.       El otorgamiento de subsidios para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo tiene un fundamento constitucional y legal de gasto público social prioritario, y esta condición obliga a los entes territoriales disponer los recursos para reconocer y pagar los mismos con las fuentes presupuestales permitidas para tal efecto, conforme al artículo 89.8 de la ley 142 de 1994; según el artículo 2.3.4.2.2 del Capítulo 2 del Decreto 1077 del 2015, debe cumplirse con la metodología para asegurar que para cada uno de los servicios, el monto total de las diferentes clases de contribuciones sea suficiente para cubrir el monto total de los subsidios que se otorguen en cada Municipio o Distrito por parte del respectivo concejo municipal o distrital, según sea el caso, y se mantenga el equilibrio. Por lo que tenemos que la solución no es simplemente soplar y hacer botellas.

2.      La sola eliminación de los subsidios al estrato 3 y la disminución de los subsidios a estratos 1 y 2, según lo dicho por los analistas; no resulta per se una medida eficiente para disminuir el déficit.

3.      Es increíble como los que ayer defendían la propuesta de “gratuidad de servicios públicos domiciliarios” para personas de menores recursos; defenderán ahora la eliminación de los subsidios al estrato 3 y la disminución de los subsidios a estratos 1 y 2.

4.      En ciudades como Cartagena, la medida de eliminación del subsidio al estrato 3; implicaría un verdadero impacto a las finanzas de por lo menos el 50% de los hogares de la ciudad.

5.   Gran parte de la población se siente afectada por la nueva metodología del SISBEN, puesto que han sido excluidas de beneficios que antes recibían; así que el mismo descontento aflorará si se aplica la metodología a la focalización de  subsidios de servicios públicos domiciliarios.

6. Antes de cualquier medida, es menester la transparencia hacia la ciudadanía sobre el impacto a las finanzas locales y nacionales del déficit de subsidios y contribuciones; como igual la transparencia respecto a la aplicación de dichos subsidios por parte de las empresas de servicios públicos domiciliarios, y la forma como se vienen cumpliendo los convenios de transferencias entre municipios y empresas.