Porque los gobernantes no son motivo de temor para
los de buena conducta, sino para el que hace el mal. ¿Deseas, pues, no temer a
la autoridad? Haz lo bueno y tendrás elogios de ella.
ROMANOS 13,3
Señala el artículo 63 de la Constitución Nacional
que los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de
grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la
Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables,
imprescriptibles e inembargables; en dicho sentido entonces, ha señalado
nuestra Honorable Corte Constitucional que no existe discusión del carácter de
bien de uso público de las playas marítimas; y es así como el artículo 82 idem
señala que es deber del Estado de velar por la integridad del espacio público y
su destinación al uso común el cual prevalece sobre el interés particular.
La vocación de los bienes de uso público es su
utilización y disfrute colectivo en forma libre, sin perjuicio de las
restricciones que puedan ser impuestas por parte de las autoridades
competentes; lo anterior es lo que le impregna el carácter de inalienables,
imprescriptibles e inembargables.
Es por ello que el artículo 679 del Código Civil es
contundente al señalar que:"…Nadie podrá construir, sino por permiso
especial de autoridad competente, obra alguna sobre las calles, plazas,
puentes, playas, terrenos fiscales, y demás lugares de propiedad de la
Unión.»"
Y más adelante, el artículo 682 idem, consagra que
no se adquiere el dominio sobre bienes de la unión, por el simple hecho de
construir sobre él mejoras, incluso, si se cuenta con autorización de la
autoridad competente:"…Sobre las obras que con permiso de la autoridad
competente se construyan en sitios de propiedad de la Unión, no tienen los
particulares que han obtenido este permiso, sino el uso y goce de ellas, y no
la propiedad del suelo.
Es por ello que en caso de presentarse una ocupación irregular o ilegal en
bienes de uso público por parte de particulares, esto es, sin la debida autorización
de la autoridad competente, el Estado cuenta con los instrumentos necesarios
para obtener la restitución de los mismos, a través del poder de policía o de
los demás mecanismos legales que consagra la ley." (Corte Constitucional,
Sentencia C-183 de 2003)».
Mediante el Decreto 2324 de 1984 se reorganizó la
Dirección General Marítima (DIMAR) como una dependencia del Ministerio de
Defensa, agregada al Comando de la Armada Nacional cuyo ámbito de jurisdicción
incluye las playas y terrenos de bajamar, y se estableció que las playas, los
terrenos de bajamar y las aguas marítimas, son bienes de uso público, por tanto
intransferibles a cualquier título a los particulares, quienes solo podrán
obtener concesiones, permisos o licencias para su uso y goce de acuerdo a la
ley y a las disposiciones del presente Decreto. En consecuencia, tales permisos
o licencias no confieren título alguno sobre el suelo ni subsuelo.
Decantado lo anterior tenemos que, es indubitable
que la DIMAR tiene jurisdicción sobre las playas y terrenos de bajamar, e
incluso es la misma quien legalmente tienes las atribuciones para otorgar
permisos y licencias para el uso y goce de las playas y terrenos de baja mar
por parte de los particulares, y de contera el Honorable Consejo de Estado ha
definido los inexistentes conflictos de competencia entre la DIMAR y otras
autoridades administrativas ( inexistentes por el hecho de que las
jurisdicciones y competencias se encuentran debidamente delimitadas).
En efecto, en sentencia del 13 de Mayo de 2005 nuestro Honorable Consejo de
Estado dejó claro que el Decreto 2324 de 1984 no dispone que la restitución de
los bienes de uso público deba ser decretada en dos instancias; sino que antes
bien, en su artículo 11 faculta al Director General Marítimo para expedir todos
los actos necesarios al cumplimiento de las funciones de la DIMAR (numeral 3) y
para imponer por sí mismo multas y sanciones, o bien para conocer por vía de
apelación de aquellas que impongan los capitanes de puerto.
Y así mismo en sentencia de 18 de Junio de 2004, el mismo Consejo de Estado ya
había resuelto el problema jurídico referente a si las Capitanías de Puertos
carecían de la competencia para ordenar la restitución de bienes de uso
público, por considerar que dicha competencia era una función de policía
encargada a los alcaldes; dejando claro en su fallo que, en tratándose de
playas y terrenos de bajamar, la competencia para ordenar su restitución a la
Nación no sigue los lineamientos generales de la norma antes mencionada, sino
los preceptos especiales que regulan la materia. La Ley 1ª de 1991, por la cual
se expide el estatuto de puertos marítimos y se dictan otras disposiciones, que
establece en su artículo 1°: «Artículo 1. En desarrollo del artículo 32 de la
Constitución Política, la dirección general de la actividad portuaria, pública
y privada, estará a cargo de las autoridades de la república, que intervendrán
en ella para planificarla y racionalizarla, de acuerdo con esta ley.» El artículo
2° del Decreto 2324 de 1984 «Por el cual se reorganiza la Dirección General
Marítima y Portuaria», establece: «Artículo 2. Jurisdicción. La Dirección
General Marítima y Portuaria ejerce su jurisdicción hasta el límite exterior de
la zona económica exclusiva en las siguientes áreas: aguas interiores
marítimas, incluyendo canales intercostales y de tráfico marítimo; y todos
aquellos sistemas marino y fluviomarinos; mar territorial, zona contigua, zona
económica exclusiva, lecho y subsuelos marinos, aguas supradyacentes,
litorales, incluyendo playas y terrenos de bajamar...» Entre las funciones
asignadas a la DIMAR en el artículo 4° del Decreto 2324 de 1984, se encuentra
la del numeral 21, que dice así: «Artículo 4. ...21. Regular, autorizar y
controlar las concesiones y permisos en las aguas, terrenos de bajamar, playas
y demás bienes de uso público en las áreas de su jurisdicción.» Como función
del Director General de la DIMAR, el numeral 5 del artículo 11 señala la de
imponer las multas o sanciones contempladas por la ley, los decretos o reglamentaciones
y conocer por vía de apelación de las que impongan los Capitanes de Puerto. El
artículo 20 determina las funciones de las Capitanías de Puerto, y su numeral
8° dice así: "Artículo 20. Capitanías de Puerto. Son funciones de las
Capitanías de Puerto.(...) 8. Investigar, aún de oficio, los siniestros y
accidentes marítimos, las infracciones a las leyes, decretos y reglamentos que
regulan las actividades marítimas y la Marina Mercante Colombiana y dictar
fallo de primer grado e imponer las sanciones respectivas". El artículo
166 establece cuáles son los bienes de uso público y como tales intransferibles
a cualquier título a los particulares, a saber: "Artículo 166. Bienes de
uso público. Las playas, los terrenos de bajamar y las aguas marítimas, son bienes
de uso público, por tanto, intransferibles a cualquier título a los
particulares, quienes sólo podrán obtener concesiones, permisos o licencias
para su uso y goce de acuerdo a la ley y a las disposiciones del presente
decreto. En consecuencia, tales permisos o licencias no confieren título alguno
sobre el suelo ni subsuelo". Que era claro entonces que, bajo todo el
anterior contexto normativo, son completamente competentes las Capitanías de
Puerto para ordenar la restitución de estos bienes de la Nación.
Y reiteró y aclaró en sentencia 8 de junio de 2006, que la jurisdicción que
tiene la Dirección Marítima y Portuaria sobre las zonas de bajamar, según el
artículo 2.° del Decreto 2324 de 1984 no se excluye o se contrapone a las
facultades de los alcaldes para restituir bienes de uso público según la Ley 9ª
de 1989; y que tanto una como otra son concurrentes. En efecto, el Decreto 2324
de 1984, como norma especial, no se contrapone al artículo 69 de la Ley 9ª,
norma general posterior que concede la misma facultad a los alcaldes. La Sala
se ha pronunciado así: Por lo demás, el Código de Régimen Municipal expedido
mediante el Decreto 1333 de 1986 dispone que toda ocupación permanente de las
vías, puentes y acueductos públicos es atentatorio de los derechos del común, y
los que en ellos tengan parte serán obligados a restituir, en cualquier tiempo
que sea, la parte ocupada y un tanto más de su valor, además de los daños y
perjuicios de que puedan ser responsables (ibídem, art. 170 inciso segundo), y
asigna al personero la atribución de ‘demandar de las autoridades competentes
las medidas de policía necesarias para impedir la perturbación y ocupación de
los bienes fiscales y de uso público’ (ibídem, art. 139, regla 7ª). (Sala de
Consulta y Servicio Civil. 1995. Rad. 745)’, no sirve de sustento para alegar
la incompetencia de las Capitanías de Puerto y de la Dirección General Marítima
para adelantar las actuaciones administrativas tendientes a la recuperación de
los bienes bajo su vigilancia». En definitiva, la DIMAR tiene como ha dicho la
Sala– la potestad de recuperar mediante acto administrativo unilateral los bienes
de uso público de su jurisdicción. Pero también la tienen los alcaldes respecto
de los terrenos de bajamar situados dentro del espacio público de la ciudad,
pues el artículo 5° de la Ley 9ª los incluye expresamente en dicho espacio; y
el artículo 69 ibídem los habilita para decretar la desocupación o lanzamiento.
En anteriores escritos, habíamos criticado el hecho que se había expresado que
se requería una reforma legal, para darle mayores competencias y procurar la reestructuración
de la DIMAR. Pues a nuestro leal saber y
entender, basta con lo normado en el artículo 76 y ss del DECRETO 2324 DE 1984
como facultades suficientes y necesarias para la restitución de las playas y
las zonas de bajamar; además del hecho que la DIMAR y las alcaldías deben actuar dentro
del más férreo principio de colaboración en aras de cumplir con unos fines del
Estado y no solo poner en obra unos medios.
Pero hoy debemos aplaudir el hecho, que a través de
la Resolución No.0258 del 31 de agosto de 2020, la Capitanía de Puerto de
Cartagena resolvió en primera instancia
sobre la posible ocupación de terrenos
de bajamar. Decisión que debe ser refrendada por el Distrito de Cartagena de
Indias, con el ejercicio de las competencias señaladas para procurar la
restitución de todos los terrenos de bajamar indebidamente ocupados por particulares; máxime cuando ello, se debe articular con las obligaciones señaladas por el reciente fallo del Consejo de Estado, sobre la recuperación de la Bahía de Cartagena
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