La Ley 40
de 1990 actualmente vigente, reconoció la producción de panela “como una
actividad agrícola desarrollada en explotaciones que, mediante la utilización
de trapiches, tengan como fin principal la siembra de caña con el propósito de
producir panela y mieles vírgenes para el consumo humano y subsidiariamente
para la fabricación de concentrados o complementos para la alimentación
pecuaria”; incluyendo dentro de este concepto a quienes estén dedicados a la
siembra, cultivo, corte y procesamiento de la caña para producción de panela, los
procesadores o trapicheros y a las cooperativas campesinas dedicadas a la
transformación de la caña panelera. Igualmente en la mencionada legislación se
estableció que:
1. Con el fin de evitar perturbaciones en el mercado de la panela que afecten
negativamente a los pequeños productores, el Gobierno reglamentará las
condiciones y las cuantías en que se permita la producción de panela o
productores ocasionales.
2. La producción de panela y mieles vírgenes deberá ceñirse a las normas y
reglamentaciones que para el efecto expida el Ministerio de Agricultura, en
coordinación con el Ministerio de Salud Pública, teniendo en cuenta las normas
expedidas por el lCONTEC.
3. Queda prohibida la utilización del azúcar como insumo en la fabricación de
la panela. Quien lo haga y quién utilice hidrosulfito de sodio, anilinas,
colorantes tóxicos y demás contaminantes y mieles de ingenio que afectan la
calidad nutritiva de la panela o pongan en peligro la salud humana, incurrirá
en sanciones.
4. Las exportaciones de panela deberán tener el visto bueno del Ministerio de
Agricultura o de la Superintendencia de Industria y Comercio o de la entidad en
quien ellos deleguen esta función a fin de garantizar la calidad del producto.
5. Se crea la cuota de fomento panelero destinada a un FONDO DE FOMENTO
PANELERO cuyos fines son: 1. Actividades de investigación y extensión
vinculadas con: Producción de semillas mejoradas de caña panelera: técnicos de
cultivo, recolección y procesamiento de la caña panelera; utilización de
energéticos alternativos en la producción de panela; técnicas de conservación,
empaque y comercialización de la panela y otros productos de los trapiches;
programas de diversificación de la producción y conservación de las cuencas
hidrográficas y del entorno ambiental en las zonas de producción panelera. 2.
La promoción del consumo de la panela, dentro y fuera del país. 3. Campañas
educativas sobre las características nutricionales de la panela. 4. Actividades
de comercialización de la panela, dentro y fuera del país. 5. Programas de
diversificación de la producción de las unidades paneleras. 6. Programas de
conservación de las cuencas hidrográficas y el entorno ambiental en las zonas
paneleras. 7. Hasta en un 10%, como máximo para gastos de funcionamiento de la
Federación Nacional de Productores de Panela, FEDEPANELA, y sus seccionales, o
de otras asociaciones sin ánimo de lucro, representativas de la actividad
panelera, incluyendo las cooperativas de producción o comercialización de la
panela.
Dicha ley
en su momento fue demanda por inexequibilidad, alegando en su momento el actor
que el proyecto que le dio origen no fue tramitado por iniciativa del Gobierno
con desconocimiento del artículo 79 de la Constitución de 1886, por cuanto la
ley acusada ( según la opinión del actor) contenía un plan de desarrollo
económico y social, decretó una inversión pública y ordenó la participación de
las rentas nacionales en el fomento de la industria panelera; asuntos que a su
juicio correspondía regular a la ley previo impulso del Gobierno; sin embargo,
mediante Sentencia de diez (10) de octubre de mil novecientos noventa y uno
(1991), la Honorable Corte Suprema de Justicia (La demanda contra la Ley 40 de
1990 fue presentada antes del 1º de junio de 1991, es decir que el trámite y
decisión no pudo corresponder a la Corte Constitucional) señaló que los
fundamentos de inexequibilidad eran infundados. La Ley 40 de 1990, fue
posteriormente reglamentada por el Decreto Reglamentario 1999 de 1991.
Por todo lo anterior se tiene que se estableció un marco claro por gracia del
cual se recogía la importancia de la producción panelera, se resalta el lugar
que ocupa la panela en la alimentación y nutrición de grandes sectores de la población;
y más importante, logra el lograba el objetivo “de propender por el
mejoramiento del nivel de vida de todos los productores que laboran en el
subsector panelero, para hacer competitiva y rentable esta actividad, defender
los intereses colectivos y el ingreso remunerativo de sus afiliados, así como
contribuir al desarrollo tecnológico, social, comercial y ambiental del sector
rural nacional”
No obstante lo anterior, pasó a sanción presidencial el PROYECTO DE LEY 156 DE
2018 presentado por el CENTRO DEMOCRATICO, llamado LEY DE INCENTIVOS A LA
PRODUCCIÓN Y COMERCIALIZACIÓN DE PANELA, MIELES PANELERAS Y SUS DERIVADOS EN
COLOMBIA; la cual conforme a lo señalado en su exposición de motivos, tiene
como finalidad resolver los problemas más importantes que aquejan al Sector
Panelero en Colombia el cual a su juicio son:
1. Los productores de panela en Colombia están trabajando a pérdida, pues los
costos de producción superan el precio pagado a los agricultores. Según los
documentos citados, los altos costos están directamente relacionados con bajos
niveles de productividad y tecnificación en la producción.
2. El consumo de panela ha presentado una caída persistente durante los últimos
años. Esto, debido a su carácter de bien inferior y a una lenta diversificación
de la producción que permita ofrecer a los consumidores presentaciones
novedosas y más atractivas del producto.
3. Existe una amplia distancia entre los productores y los mercados en los que
se comercializa la panela. Esto favorece la intermediación y la adquisición de
rentas por parte de los intermediarios, en detrimento de los productores.
4. Colombia cuenta con una amplia cantidad de productores y un reducido número
de compradores de panela. Esto puede estar generando una situación de
oligopsonio en la que los compradores tienen poder de mercado para fijar el
precio de la carga que se le paga a los productores en las plazas de comercio
alrededor del país. Lo anterior atenta contra el principio de libre competencia
y permite fijar pagos injustos a los agricultores por sus productos.
5. La regulación higiénico-sanitaria, a pesar de ser fundamental para proteger
la salud de los consumidores, implica altos costos para los productores. En
particular, el cobro del Registro Sanitario emitido por el INVIMA se caracteriza
por su alta regresividad.
6. En Colombia se recurre al recurso delictuoso de derretir azúcar y utilizarlo
como insumo en la producción de panela. Esto genera caídas en el precio de la
panela por excesos de oferta, a raíz de la entrada al mercado de un producto
fraudulento y con un valor alimenticio menor al de la panela real.
Adicionalmente, en Colombia se está abriendo la puerta a la importación de
panela adulterada a través de la modificación de la tabla físico-química del
producto y la reducción de aranceles al azúcar.
7. El recaudo de la Cuota de Fomento Panelero, en comparación con otros
subsectores del agro colombiano, es supremamente bajo, lo cual limita la
ejecución de proyectos encaminados al fortalecimiento del subsector panelero.
Por su parte, la composición de la junta directiva del Fondo de Fomento Panelero,
al estar conformada exclusivamente por personal del Ministerio de Agricultura y
miembros designados por FedePanela, no cuenta con la representación de
productores afiliados a otras organizaciones o asociaciones.
8. La evasión y elusión del pago de la Cuota de Fomento Panelero impide que los
recursos del Fondo crezcan. Adicionalmente, el apoyo directo del Gobierno
Nacional no es constante, lo cual afecta la continuidad de los programas
adelantados por FedePanela.
9. Existe una alta dependencia de los pequeños y medianos productores de
panela, toda vez que la mayoría no ha diversificado la producción de sus fincas
o parcelas. Esto los hace muy vulnerables a las oscilaciones en precios,
incrementando así el riesgo asociado a su principal fuente de ingreso.
Para dar
soluciones a estas problemáticas, presenta las siguientes propuestas:
a) Incentivos tributarios para el fomento de la producción y comercialización
de panela proveniente de trapiches de economía campesina, que consiste en
consiste en exonerar del impuesto de renta, por un periodo de 5 años, la renta
gravable derivada de productos de consumo masivo cuyo principal ingrediente sea
la panela y en cuya promoción se enfatice dicha característica. Con esta
propuesta se busca que diversas empresas se interesen en incluir dentro de su
portafolio de productos aquellos elaborados a base de panela.
b) Deducibilidad en costos de investigación y desarrollo con el fin de dar un
incentivo adicional a las pequeñas, medianas y grandes empresas de confitería y
bebidas no alcohólicas para que incluyan productos cuyo principal ingrediente
sea la panela dentro de sus portafolios, se propone introducir una
deducibilidad, para efectos de declaración de renta, del 130% de los costos de
investigación y desarrollo en que incurran las empresas para desarrollar
productos a base de panela. Es decir, el 30% adicional a la deducibilidad
normal del 100% se constituye en una contribución del Estado vía un menor recaudo
tributario.
c) Incentivo a la construcción de plantas procesadoras de mieles paneleras,
teniendo en cuenta el escaso desarrollo tecnológico del sector, se propone dar
un incentivo para la construcción de plantas procesadoras de mieles paneleras,
de carácter formal, que cuenten con la capacidad técnica para estandarizar este
producto y hacerlo atractivo para su uso masivo en procesos industriales. Así
las cosas, se propone eximir del pago del impuesto de renta a las plantas
procesadoras de mieles que provengan de trapiches de economía campesina.
d) Apoyo a la reconversión de hornos de los trapiches paneleros, buscando
reducir el impacto ambiental de la producción de panela y aprovechar la
capacidad que tiene el bagazo de caña panelera como fuente de energía al ser
incinerado, esta iniciativa consiste en incrementar el porcentaje de
reconocimiento del Incentivo a la capitalización Rural (ICR) de Finagro para
proyectos de reconversión de los hornos de los trapiches de pequeños y medianos
productores, dirigidos a lograr que estos hornos no necesiten más elementos,
distintos al bagazo de caña, como combustible para su funcionamiento.
e) Cobro diferencial del Registro Sanitario, Permiso Sanitario y Notificación
Sanitaria que emite el INVIMA, teniendo en cuenta que no todos los productores
tienen la misma capacidad de pago y buscando igualar las oportunidades de
acceso a diferentes segmentos del mercado, se propone establecer un cobro
diferencial del Registro Sanitario, Permiso Sanitario y Notificación Sanitaria
emitido por el INVIMA. El pago se establecerá de acuerdo a la suma de los
activos totales del productor y su cónyuge o compañero(a) permanente, medidos
en términos de salarios mínimos mensuales legales vigentes.
f) Compras institucionales de panela
g) Políticas para el subsector panelero en los planes locales de desarrollo
h) Medidas de protección a la producción de panela tradicional
i) Control de la Superintendencia de Industria y Comercio con el objetivo de
verificar y combatir una posible situación de oligopsonio
j) Medidas en contra de la evasión de la Cuota de Fomento Panelero
k) Estructura de la Junta Directiva del Fondo de Fomento Panelero con el fin de
democratizar la junta directiva del Fondo de Fomento Panelero.
Los opositores al nuevo proyecto de Ley señalan que :
1) El proyecto no beneficia a los pequeños productores
2) La medida no presenta las soluciones exigidas en diversos temas
3) Los únicos beneficiados con la iniciativa son los grandes productores
4) La Ley genera informalidad.
No obstante
todo lo anterior, y recogiendo de la iniciativa presentada lo referente a la
necesidad de democratizar la Junta Directiva del Fomento Panelero; lo cierto es
que la solución no está por el lado de una nueva legislación, máxime cuando:
1. En diversos CONPES cuyos “lineamientos son la sostenibilidad e integralidad
de los procesos de erradicación manual, de manera voluntaria o forzosa,
convirtiéndose en una herramienta que conlleve a la consolidación territorial a
partir del reconocimiento de la problemática de los cultivos ilícitos” se
señala a sector panelero dentro de sus proyectos productivos.
2. Existen proyectos tipo del DNP respecto a la construcción de trapiche
paneleros y respecto a la promoción de la exportación de la panela.
3. Los incentivos tributarios per se, no son la solución frente a las deudas,
importaciones, precios de los insumos, falta de precios remunerativos y demás
problemas diagnosticados en el sector panelero.
Y por
tanto, la fiebre se está nuevamente buscando en las sábanas.
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